Derechos políticos de la mujer en Costa Rica: 1986-2006 Eugenia María Zamora Chavarria
La convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (CEDAW-por sus siglas en inglés, introdujo el concepto de discriminación positiva, también denominado de acción afirmativa en favor de la mujer, particularmente en sus artículos 4, inciso 1 y 7, incisos a) y b).
El artículo 33 de la Constitución Política recoge el principio de igualdad y establecía Todo hombre es igual ante la ley. En 1968 fue reformado y pasó a decir Todo hombre es igual ante la ley y no podrá hacerse discriminación alguna contraria a la dignidad humana. Con la reforma de 1999 el texto actual indica Toda persona es igual ante la ley y no podrá practicarse discriminación alguna contraria a la dignidad humana.
Costa Rica ya había firmado una serie de instrumentos internacionales como la Carta de Naciones Unidas (1945), primero que establece el principio de igualdad para mujeres y hombres, y la Declaración Universal de Derechos Humanos (1948) (norma no ratificada) que prohíbe la discriminación por razón del sexo y, en cuanto a derechos políticos de la mujer, se habían ratificado la Convención Interamericana sobre Concesión de los Derechos Políticos a la Mujer (OEA, 1948), las Convenciones sobre los Derechos Civiles y Políticos de la Mujer (ONU, 1952, aprobadas en 1967) y el Pacto Internacional sobre Derechos Civiles y Políticos (ONU, 1968), sobre el derecho de voto de las mujeres en todos los procesos electorales y de consulta popular, a ser elegidas y a ejercer puestos públicos. En 1970 se ratifica la Convención Americana sobre Derechos Humanos, conocida como Pacto de San José y, en 1979, el país se constituye sede de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, sometiéndose a su jurisdicción.
El proyecto de Ley de Igualdad Real de la Mujer vino a significar un verdadero parteaguas en la vida nacional, pues inició un debate nacional sin precedentes en la historia de Costa Rica, comparado, según algunas de las entrevistadas, con el debate generado a raíz de la incorporación del voto femenino en la Constitución de 1949. En el centro de la discusión, estaba el significado mismo de igualdad y el papel de las mujeres en una sociedad que no las reconocía como actoras activas dentro de la misma.
El proyecto proponía desde un capítulo de Derechos Políticos con obligaciones concretas como registrar, a nombre de la pareja, toda propiedad inmueble otorgada por el Estado o, a nombre de la mujer, en caso de unión de hecho. Regulaba las guarderías infantiles y establecía la creación de la Procuraduría de la Mujer, a la que se encargaba velar por el cumplimiento de las leyes y actuar ante cualquier discriminación que afectara a la mujer. También establecía la necesidad de eliminar los estereotipos sexuales en la enseñanza, en el plazo de dos años después de su entrada en vigencia. Pero fue eliminado y modificado por un capítulo programático. Sus puntos más controversiales: El régimen de cuotas de participación política, la eliminación del indulto a los violadores, la exigencia de la presencia de una mujer en los casos de juzgamiento de delitos sexuales en contra de las mujeres y la discriminación positiva para las mujeres en el caso del crédito bancario.
En 1990 se aprueba la Ley de Promoción de la Igualdad Social de la Mujer que obliga el Estado a promover y garantizar la igualdad de derechos entre hombres y mujeres en los campos político, económico, social y cultural (Art. 1°) y a velar porque la mujer no sufra discriminación alguna por razón de su género (Art. 2°). Se establece que los partidos políticos incluirán en sus estatutos mecanismos eficaces que promuevan y aseguren la participación efectiva de la mujer en los procesos eleccionarios internos, en los órganos directores del partido y en las papeletas electorales, y se reforma el Código Electoral para que aquellos destinen un porcentaje (30%) de la contribución estatal a la que tuvieren derecho para promover la formación y participación política de la mujer (Art. 6).
Proyecto en 1992 para introducir, en el Código Electoral, el sistema de cuota de género de manera obligatoria fue desechado.
Finalmente, la reforma del Código Electoral de 1996 consagra la cuota de género obligando a los partidos políticos a incluir en sus estatutos los mecanismos necesarios para asegurar la participación de las mujeres, al menos en un porcentaje del 40%, tanto en su estructura partidaria como en las papeletas para los puestos de elección popular y en las delegaciones de las asambleas distritales, cantonales y provinciales.
La nueva legislación no fue suficiente y fue necesario que el TSE, en uso de su atribución constitucional -exclusiva y excluyente- de interpretación de la normativa electoral (Art. 102, inciso. 3) C. Pol.), emitiera varias resoluciones, entre 1999 y 2005, que determinaron su verdadero alcance; y han colocado al país en el tercer lugar mundial en cuanto a mujeres parlamentarias.
El principal objetivo del proyecto original consistía en evidenciar, dentro de la agenda política nacional, el problema del machismo y cómo éste impedía una mayor participación política de la mujer dentro de los partidos políticos y en los cargos de elección popular.
Un segundo objetivo perseguía una norma jurídica que forzara, de una vez por todas, a los partidos políticos a incorporar dentro de sus nóminas de candidaturas a cargos de elección popular, así como dentro de sus órganos partidarios, a un número de mujeres y de hombres que representaran, a su vez, el número de hombres y de mujeres reflejado en el padrón electoral.
Un tercer objetivo fue plantear legislación que obligara a los partidos políticos a destinar, de la contribución estatal a la que tuvieren derecho, un porcentaje para actividades de capacitación que coadyuvaran a promover la incorporación real de la mujer en los partidos y en los cargos de elección popular.
Algunos de los trabajos que analizan el impacto nacional de esta propuesta indican que, en ocasiones, pareció que el proceso de discusión nacional fue más rico que el propio trámite legislativo. Así, por ejemplo, la experta en género Alda Facio expresaba: “Yo siempre digo que más que la ley en sí, lo importante fue que ese proceso de dos años, concientizó a todas las mujeres de Costa Rica sobre sus derechos”, pues contó con el respaldo de casi todas las organizaciones feministas nacionales y de sectores importantes de la población y el país entero giró alrededor de su discusión.
El Presidente de la Comisión Legislativa, Diputado Mario Carvajal, al tratarse de materia electoral, planteó consulta ante el TSE, quien argumentó que “del análisis de nuestras disposiciones constitucionales y legales podemos afirmar que, en materia electoral, no existe diferencia de trato en nuestro país por motivo de sexo”... “No se explica el motivo por el cual solamente se toman en cuenta los puestos de diputados y regidores municipales dejándose de lado otros cargos, procedimiento que, si se quiere, se torna a su vez, discriminatorio.”...”Estos casos van contra el sano principio del ejercicio democrático según el cual los ciudadanos tienen derecho a participar, según su capacidad y libre voluntad, en aspectos políticos o bien electorales. El principio de igualdad como punto de partida es esencial para el caso pues, como se ha expuesto, no existe, en este punto de partida, diferencia alguna en materia electoral por motivo de sexo.” (acta 1988)
Ante la fuerte oposición de los diputados, el estado nacional de la cuestión y la posición del TSE, la Comisión varió la redacción original del proyecto.
El 26 de marzo de 1990, sustituyéndose igualdad real por igualdad social, se aprueba la LEY DE PROMOCIÓN DE LA IGUALDAD SOCIAL DE LA MUJER. Costa Rica se convirtió en el primer país de la región en desarrollar políticas públicas específicas –incluyendo legislación– para el adelanto de las mujeres en aplicación de los compromisos adquiridos en 1984 cuando ratifica la Convención CEDAW.
Debemos reiterar, sin embargo, que los artículos del proyecto original referidos a derechos políticos de la mujer, concretamente a la instauración de lo que hoy se denomina un sistema de paridad fueron eliminados y, en su lugar, el nuevo articulado incluía las indicadas normas programáticas -valiosas en cuanto a su intención política- pero carentes de obligaciones y sanciones específicas.
En 1992 en virtud de la debilidad del articulado de la nueva ley, que hacía difícil su cumplimiento, la entonces diputada del PLN Gladys Rojas Prado plantea otro proyecto de reforma al Código Electoral con el fin de introducir el sistema de cuota de género de manera obligatoria para todos los partidos.
Nuevamente el TSE se pronunció en contra del proyecto, considerando que se obligaba a las mujeres a una participación activa dentro de las estructuras de los partidos políticos y en los cargos de elección popular y que el proyecto era deficitario al no establecer los mecanismos necesarios para comprobar el principio de representación proporcional ni los mecanismos de sanción para aquellos que no cumplieran con la disposición. Si bien pasó absolutamente desapercibido para la opinión pública nacional, se destaca su importancia puesto que corroboraba el carácter insuficiente de la Ley de Promoción de la Igualdad Social.
En 1996, se aprueba la reforma del Código Electoral en sus artículos 58 y 60. El proyecto recibió el número 11.504. Allí se establece el sistema de cuota de género ya que dichos artículos obligan a los partidos políticos a incluir, en sus órganos internos de dirección así como en las nóminas de candidatos a cargos de elección popular, al menos un 40% de mujeres.
La reforma referida tampoco fue suficiente para que se cumplieran sus disposiciones pues los partidos políticos siguieron colocando a las mujeres en el último lugar de la lista de elegibles, es decir, en el piso, para hacer “la plancha”, con lo cual el fin de la norma se hacía nugatorio.
En diversas resoluciones el tema se abordó, pero en un voto salvado, Oscar Fonseca y Maruja Chacón, primera magistrada suplente, indicaron: para hacer realmente efectiva la participación de la mujer, es necesario que ese 40 % esté comprendido dentro de los puestos elegibles. (…) si se interpreta que el referido porcentaje puede ser ubicado en cualquier lugar de la papeleta, fácilmente se puede burlar la ley situando a las mujeres en los puestos que, de acuerdo con el historial del partido o su posible caudal de electores, nunca alcanzarán los votos necesarios para su elección.
Res. N° 1863 de 23 de setiembre de 1999: puestos elegibles y otros, participa la primera mujer Magistrada propietaria del TSE fue la Dra. Anabelle León Feoli, conoce de la consulta planteada por la Licda. Gloria Valerín, entonces Ministra de la Condición de la Mujer.
El Tribunal, en aplicación del Código Electoral e invocando la Ley de Igualdad Social de la Mujer, la legislación internacional y las resoluciones de la Sala Constitucional pertinentes precisó que: a) en cuanto a la obligación de los partidos políticos de colocar mujeres en las listas de candidatos a cargos de elección popular, debe entenderse que se trata de puestos elegibles; b) que ese 40% mínimo debe respetarse en la designación de delegados en cada asamblea distrital, cantonal y provincial y no en forma global; c) que cada partido político tiene la obligación de incorporar en sus estatutos –antes de las próximas designaciones de delegados a asambleas y de candidatos para las papeletas de puestos de elección popular– los ajustes necesarios para garantizar efectivamente la participación de las mujeres en la forma y porcentajes dispuestos; d) que el Registro Civil no inscribirá las nóminas de los candidatos que no se ajusten a estos parámetros; e) que el Registro Civil tampoco acreditará las reformas estatutarias ni las actas de asambleas cuando se determine que no se cumplió con lo establecido y f) en cuanto a capacitación, indica que La remisión al artículo 194 del Código Electoral, hecha por el artículo 6 de la Ley de Promoción de la Igualdad Social de la Mujer, en la actualidad, carece de contenido (el citado artículo 6 ha sufrido un vaciamiento, es decir, una derogación tácita refleja por que la reforma de 1996 eliminó esa referencia a lso artículos 58.ñ y 194 antes de la reforma de 1996).
Res. No. 2837 de 12 de diciembre de 1999: criterio histórico. Adiciona, los partidos políticos están “obligados a implementar el sistema de cuotas de participación femenina, deberán considerar que el porcentaje del cuarenta por ciento es un mínimo que, como tal, puede incrementarse a favor de esa representación, pero no disminuirse”. “El partido político está obligado a fomentar una cultura democrática y participativa que haga posible la incorporación de las mujeres.”
Hay proyecto de reforma del Código Electoral (desde 2001 y que ha sido conocido por tres legislaturas hasta la del 2006 a 2010) que podría
La paridad de género podría ser uno de esos temas a reconsiderar, como lo destaca la Presidenta al señalar que “Temas como la doble postulación es probable que se intente modificar, algunos temas de financiamiento y de género”. 50 El diputado Mario Núñez, del Partido Movimiento Libertario, ha expresado que su partido no apoya la propuesta del 50% o de paridad de género ya que esto desestimulará la participación y la conformación de agrupaciones, pues en muchos sitios no es posible contar con tantas mujeres capacitadas e interesadas, en esa cantidad, para los puestos de elección popular.
Propuestas.
Cuotas con lista trenzada: en todas todas las listas deberán figurar en forma alternativa, hombres y mujeres. El género que las encabece, lo cual se decidirá por sorteo, ocupará los lugares impares.
Cuota del 50%: en caso de oposición, se sugiere valorar la posibilidad de mantener el mecanismo legal vigente, tal y como lo ha precisado la jurisprudencia electoral, pero pasando del 40 al 50% de participación femenina mínima en las papeletas,
Principio de secuencialidad: el primer lugar de las nóminas de elección popular por provincia, cantón y distrito "será definido por el partido político" secuencialmente. La secuencialidad, entendida en ese sentido global o como "alternancia horizontal", apunta a la misma finalidad última que los principios de paridad y alternabilidad.
Reiterando su pleno acuerdo a la propuesta del INAMU y de la Defensoría de la Mujer en cuanto a los principios de paridad y de alternabilidad, el TSE objeta la adición del criterio de secuencialidad en las nóminas globalmente consideradas (acta 81-2007)
La propuesta presentada por el INAMU y la Defensoría de la Mujer retoma dichos principios de paridad y alternabilidad, sin embargo introduce un criterio de secuencialidad, o "alternabilidad horizontal", al cual nos oponemos pues quebranta la autonomía de las circunscripciones electorales, produciría efectos antidemocráticos y podría debilitar a los partidos.
Actualización posterior con Código Electoral 2009:
(Nota de Sinalevi: Mediante resolución del Tribunal Supremo de Elecciones, N° 3671 del 13 de mayo de 2010, se interpretó que lo dispuesto en el inciso o) del artículo 52 del Código Electoral demanda que los partidos políticos establezcan en sus estatutos los instrumentos necesarios que permitan dar cumplimiento a las modificaciones que, en materia de género, se incorporaron en el Código Electoral y cuyas reglas fundamentales se desarrollan en el artículo 2 del Código Electoral (paridad y alternancia). Ello implica que a esta Autoridad Electoral no le corresponde diseñarle a las agrupaciones políticas mecanismos para lograr "encabezamientos paritarios" de las nóminas de candidaturas, dado que el legislador rechazó incluir una exigencia de ese tipo en el Código Electoral."
Posteriormente mediante resolución de la Sala Constitucional N° 16070 del 14 de octubre de 2015, se anuló la resolución N° 3671 del 13 de mayo de 2010, en las cuales se afirma que la interpretación apropiada de los artículos 2, 52 incisos ñ) y o) y el 148 del Código Electoral impone reconocer la ausencia de una obligación para los partidos políticos de aplicar la regla de la paridad en los encabezamientos es decir la "paridad horizontal" que busca lograr la igualdad a lo largo de todas las nóminas de candidaturas de elección popular.")
(Nota de Sinalevi: Mediante resolución N° 3603-E8-2016 del 23 de mayo del 2016, el Tribunal Supremo de Elecciones interpretó oficiosamente este artículo en el sentido de que "la paridad de las nóminas a candidatos a diputados no solo obliga a los partidos a integrar cada lista provincial con un 50% de cada sexo (colocados en forma alterna), sino también a que esa proporción se respete en los encabezamientos de las listas provinciales que cada agrupación postule. Los partidos políticos deberán definir, en su normativa interna, los mecanismos que den cumplimiento a este régimen paritario. No obstante, en caso de que se presenten nóminas de candidatos que incumplan este requerimiento, por la razón que sea, el Registro Electoral, previo sorteo de rigor, realizará los reordenamientos que resulten necesarios en esas nóminas.")
(Nota de Sinalevi: Mediante resolución N° 1724-E8-2019 del 27 de febrero del 2019, el Tribunal Supremo de Elecciones interpretó oficiosamente este artículo en el sentido de que "1) la paridad de las nóminas de candidaturas a los puestos "plurinominales" de elección popular a nivel municipal (regidurías, concejalías de distrito y concejalías municipales de distrito) no solo obliga a los partidos a integrar cada una de esas listas con un 50% de cada sexo, colocados en forma alterna (paridad vertical con alternancia), sino también a que esa proporción se respete en los encabezamientos de las listas del mismo género pertenecientes a una misma circunscripción territorial (paridad horizontal). 2) Bajo ese escenario, la paridad horizontal deberá verificarse de la siguiente manera: a) entre los encabezamientos de las diferentes nóminas para regidores propietarios (correspondientes a una misma provincia); b) entre los primeros lugares de las diferentes nóminas para concejales de distrito (pertenecientes a un mismo cantón); y, c) entre los encabezamientos de las diferentes nóminas para concejales municipales de distrito (pertenecientes a un mismo cantón). El sexo que encabece las nóminas suplentes será el mismo de aquel que figure en el primer lugar de las respectivas nóminas propietarias. 3) Las reglas citadas no se aplicarán en los siguientes supuestos: a) los partidos cantonales, únicamente, en cuanto a las nóminas que formulen para regidores propietarios y suplentes; b) las nóminas presentadas por los partidos políticos en coalición; y, c) las nóminas que los partidos políticos presenten para las concejalías municipales de distrito que sean únicas en su cantón: distrito San Isidro de Peñas Blancas (cantón San Ramón); distrito Tucurrique (cantón Jiménez); distrito Cervantes (cantón Alvarado); y, distrito Colorado (cantón Abangares). 4) Los partidos políticos deberán definir, en su normativa interna, los mecanismos que den cumplimiento a este régimen paritario, lo que debe materializarse en un cuerpo normativo (reforma estatutaria, reglamentos o directrices, entre otros), a ser discutido y aprobado por la asamblea superior de la agrupación. 5) Las reglas citadas deben ser aprobadas antes de que se convoque la contienda y deben difundirse de manera apropiada para que los interesados en competir sepan a qué se atienen y conozcan las regulaciones que gobernarán esa contienda electoral intraparidaria. 6) Existe una prohibición absoluta para que, una vez convocado el proceso de selección de candidatos, se modifiquen las disposiciones que lo rigen. 7) En caso de que la agrupación política no cumpla con lo aquí dispuesto y que, por cualquier motivo, los encabezamientos de sus nóminas no respeten ese régimen paritario, la Dirección General del Registro Electoral rechazará los encabezamientos presentados y, en su lugar, dispondrá por sorteo su reacomodo a fin de que las nóminas cumplan con el régimen paritario (en su dimensión horizontal) en la circunscripción territorial que corresponda; bajo el entendido de que, para la materialización de esa medida y en caso de que el reajuste así lo requiera, la distribución de las listas originalmente presentadas podría verse afectada y alterada. 8) Se dimensionan los efectos de este fallo en el sentido de que la implementación del criterio de paridad horizontal (en los términos citados) y de la consecuencia establecida en el considerando IV de esta resolución (que impone el reacomodo de las nóminas ante el incumplimiento) no serán aplicables para el proceso de inscripción de candidaturas correspondiente a las elecciones de 2020, sino hasta los comicios municipales del año 2024. 9) Las reglas sobre paridad y alternancia (vertical) relativas a las nóminas de candidaturas a puestos "uninominales" de elección popular a nivel municipal se mantienen incólumes e invariables (alcaldías, sindicaturas e intendencias, así como sus respectivas suplencias. Posteriormente mediante resolución de la Sala Constitucional N° 002951 del 8 de febrero de 2023, se anuló la interpretación oficiosa de este numeral, hecha por resolución N° 1724-E8-2019 del 27 de febrero del 2019, del Tribunal Supremo de Elecciones, en los siguientes puntos: 1) Sobre la imposibilidad de aplicar la paridad horizontal en puestos municipales uninominales (alcaldes, síndicos e intendentes); y, 2) Sobre el dimensionamiento de la implementación del criterio de paridad horizontal en los puestos municipales plurinominales. De conformidad con el artículo 91, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, se dimensiona esta sentencia para indicar que la inconstitucionalidad aquí declarada no afecta ninguna de las nominaciones que han sido llevadas a cabo por los partidos políticos al amparo de sus estatutos válidos y vigentes en las elecciones municipales realizadas en febrero de 2020.)
